W grudniu mija rok, od kiedy Dyrektywa (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii powinna zostać zaimplementowana przez państwa członkowskie. Polska wciąż jest w grupie krajów, które nie wprowadziły odpowiednich przepisów chroniących sygnalistów.

Komisja Europejska w 2022 r. dwukrotnie upominała już spóźnialskie państwa, wzywając do pełnej transpozycji i udzielenia odpowiedzi na temat przyczyn zaniechań. Dalsza zwłoka grozi wniesieniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i nałożeniem kar finansowych. Istnieje duża szansa, że zdyscyplinuje to rząd do przyspieszenia prac nad nową ustawą.

Mozolne prace legislacyjne

Sam proces przygotowania nowego prawa zaczął się dopiero na jesieni 2021 r., kiedy Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej opublikowało pierwszy projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Potem był etap konsultacji publicznych i kolejne trzy wersje projektu opublikowane w 2022 r., z których ostatni z datą 22 lipca. W międzyczasie odbyły się też uzgodnienia międzyresortowe i poznaliśmy protokół rozbieżności. Bardzo możliwe, że to właśnie w tabeli uwag nieuwzględnionych znaleźć można przyczyny, dla których prace po stronie rządu jeszcze się nie zakończyły.

Faktem jest, że po wakacjach zapadła cisza na temat dalszych losów projektu. Rządowy proces legislacyjny zatrzymał się na etapie uzgodnień z Komitetem do Spraw Europejskich. Co istotne, każdy kolejny projekt zawierał coraz mniej zmian w stosunku do poprzedniego, a projekt ostatni w zestawieniu z poprzednim różnił się wyłącznie kosmetycznymi, językowymi poprawkami. W znakomitej większości składał się z przepisów wynikających wprost z wytycznych Dyrektywy UE, miejscami cytując ją słowo w słowo. Na tej podstawie można przypuszczać, że przyszła ustawa nie będzie daleko odbiegać od obecnego kształtu projektu, choć oczywiście podczas prac nad nią w Sejmie i w Senacie sporo jeszcze może się wydarzyć. Dlaczego proces ten do tej pory toczy się tak wolno, gdzie leży pies pogrzebany?

Co wyhamowuje ustawę?

Stawiam tezę, że gdyby ustawa o sygnalistach miała dotyczyć wyłącznie podmiotów sektora prywatnego, przepisy dawno już weszłyby w życie. Najważniejsze dylematy rządu zdają się dotyczyć tego jak ma działać system ochrony sygnalistów oparty o jednostki sektora finansów publicznych i z czego będzie finansowany. Z projektu ustawy wciąż wyziera potężna luka w postaci braku listy organów publicznych właściwych do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania na ich podstawie działań następczych. Będzie to powodować dezorientację tak sygnalistów jak i samych organów publicznych, niepewnych czy i w jakim zakresie mają prowadzić zewnętrzne kanały zgłaszania.

Dodatkowo Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wycofało się ze swojego postulatu, żeby organ właściwy do zajmowania się zgłoszeniami sygnalistów ustanowić jeden w postaci Prokuratury zamiast rozproszonego systemu organów publicznych. Przystanie na postulat MSWiA to powrót do modelu zgłaszania ujętego w projekcie ustawy o jawności życia publicznego, powszechnie krytykowanego za to, że ochronę sygnalisty uzależnia od arbitralnych decyzji prokuratora. Być może jednak propozycja ta jest wciąż dyskutowana i nie przypadkiem projekt milczy o tym, którym organom publicznym nada kompetencje do zajmowania się sprawami sygnalistów. Wyjątkiem jest tutaj Rzecznik Praw Obywatelskich, któremu została przydzielona rola centralnego organu zajmującego się gromadzeniem i weryfikacją zgłoszeń zewnętrznych. RPO pośredniczyłby w przekazywaniu informacji między sygnalistą a organem, w którego kompetencjach leży zbadanie naruszenia. Dla samego RPO to rola problematyczna, wykraczająca poza ustawowo przypisane mu działania, ale też niosąca za sobą duże obciążenia finansowe. Tymczasem ze strony Ministerstwa Finansów słychać pohukiwania, że skutki finansowe przyszłej ustawy nie zostały dokładnie policzone a liczba zgłoszeń i czasochłonność ich obsługi może okazać się zupełnie inna od przewidywanej. Dlatego biorąc pod uwagę kryzys gospodarczy spowodowany pandemią Covid-19 i wojną w Ukrainie, sugeruje, aby na początek Biuro RPO wygospodarowało środki na ten cel w ramach istniejącego już budżetu. Wreszcie wciąż możliwy jest wariant polegający na stworzeniu nowej instytucji, która przejmie zadania RPO i innych organów publicznych w zakresie obsługi zgłoszeń zewnętrznych. Jest to rozwiązanie obecne w kilku europejskich krajach, np. na Słowacji, jednak niosące ze sobą jeszcze większe wyzwania finansowo-kadrowe aniżeli poszerzenie kompetencji RPO. Nie bez znaczenia jest to, że powołanie dedykowanej instytucji zanim jeszcze wdroży zewnętrzne kanały zgłaszania wymaga dodatkowego czasu, który już dawno się skończył.

Póki co najtrudniejsze dla rządu okazują się decyzje dotyczące kilku elementów ustawy o sygnalistach, co do których Dyrektywa UE nie narzuca jednego rozwiązania. W interesie polskiego państwa, ale też organizacji czekających na wytyczne jak i kiedy procedury zgłoszeń wdrożyć, powinny zostać podjęte niezwłocznie.